今年二月歐盟執委會否決了Siemens/Alstom結合案，卻引起了法、德兩國經濟部部長的強烈反彈，並發表共同聲明要求修改歐盟結合管制法規，以便會員國可 出於公共利益的考量推翻執委會的結合決定。“公共利益”在結合管制中所扮演的角色，再度引發關注。
背景說明
2017年法國的阿爾斯通(Alstom)和德國的西門子(Siemens)雙方簽定備忘錄，將西門子包括鐵路軌道牽引業務在內的運輸業務與阿爾斯通合併，以因應中國中車(CRRC)在高速鐵路市場上的強勢崛起。新公司名為西門子阿爾斯通，總部設於巴黎並將於法國股票上市，結合後營收可達153億歐元，員工數則有62,300人分布於全球60餘國。
惟整個結合案卻在今(2019)年2月遭歐盟執委會的否決，問題是出在信號系統(rail signaling system)技術和高速鐵路列車(high-speed trains)兩個領域上。執委會認為兩家事業在此二領域都是最主要的主導者，一旦合併成功，毫無疑問地，新事業將成為歐洲高鐵市場的壟斷者，會造成鐵路營運業者失去創新的能力、乘客的選擇減少，同時市場的價格也會因此上漲。
對於歐盟的決定，除了西門子公司表示了“保護本地客戶利益絕不能意味著，歐洲無法與中國、美國等國同處一個公平的競爭環境”的遺憾外，更是引來了法、德兩國政府強烈的不滿。兩國經濟部部長於是發表了名為《適合21世紀的歐洲產業政策》(European industrial policy fit for the 21st
Century)的聯合聲明，建議修改歐盟相關法規，以便得以基於“公共利益”來推翻執委會結合禁令的決定。
“公共利益”在歐盟[1]
在28個歐盟會員國中有奧地利、芬蘭、法國、德國、匈牙利、愛爾蘭、義大利、荷蘭、葡萄牙、西班牙、英國等11個會員國的結合管制中有“公共利益”考慮的設計。僅以奧、法、英、德四國為代表介紹如下：
奧地利
依據競爭法的規定，在涉及媒體結合的案件中必須考慮到公共利益，以避免媒體多元化的減少及媒體偏袒(media bias)的增加，倘媒體事業的結合可能因此減少媒體的多元，則應禁止該結合案。在奧地利的競爭法中就清楚地對“媒體多元”作了以下的定義：「彼此沒有任何關係的多樣化獨立媒體，可確保媒體有不同觀點的報導。」由此觀之，市場的高度集中可被視為是對媒體多元化的威脅，在此情況下的“公共利益”與“市場競爭”不僅不相斥，反而是相輔相成。
除了媒體結合的公共利益考量外，奧地利的結合管制還有一個很特別的地方—聯邦卡特爾檢察官(Federal Cartel Prosecutor，FCP)一職的設置，他可以在維也納高等法院前代表競爭法中的公共利益，惟其所代表的“公共利益”範圍為何則未清楚規定。
由上所述，媒體多元、媒體偏頗的最小化、獨立媒體報導是奧國“公共利益”的考量因素，其是可助於市場競爭的考量，故嚴謹言，其應非屬“非市場之公共利益”。
法國
在法國的商法(Code de Commerce)中規定，經濟部部長可基於產業的發展、企業的國際競爭力、創造和保護就業等三個理由推翻法國競爭委員會(FCA)對結合案件的決定。從2008年FCA改組自今，經濟部部長僅動用過一次的否決權。
這三個理由雖都與總體經濟效果有關，但細探後會發現與市場競爭並沒有抵換(trade-off)的關係，也就是說與結合管制的保護市場競爭目標並不衝突，這些目標的達成透過市場競爭可能會比透過市場力的創造來更為有效。試想，一個在國內市場無法適應競爭的事業又如何能在國際市場中有競爭力呢？再者，促進經濟之安定與繁榮是競爭法執法的目標，當目標達成後產業自然地就得以發展、企業的國際競爭力也會提升，當然也就不會有失業的問題。是以，嚴謹言，這三個理由亦非屬“非市場之公共利益”。
英國
英國2002年企業法(Enterprise Act)規定，特定的內閣大臣對競爭與市場局 (Competition and Market Authority，CMA)審理中的結合案件，可基於以下的理由向該局發出“公共利益考量通知”(public interest considerations notice，PIIN)，發出通知後大臣對案件就具有最後決定權：
1.國家安全、金融穩定(商業、能源及產業策略大臣)；
2.媒體品質、多元和標準化(數位、文化、媒體和體育大臣)；
3.國防機密和某些媒體的結合(相關的大臣)。
除了國家安全外，以上的公共利益考量都其實也不是“非市場之公共利益”。以金融穩定為例，倘都以結合的方式來度過危機，那長期會因金融市場集中度的提高而增加了系統對未來危機適應的脆弱性，2008年金融風暴的“大到不能倒”就是一個最好的例子，競爭法的結合管制是在預防事業結合後因減損市場競爭而變成市場巨人，以致若因巨人倒下對市場產生重大的影響。
德國
在德國競爭法中，聯邦卡特爾署(Bundeskartellamt，FCO)執行結合案件的審議且准駁與否僅能考慮競爭的因素，對於FCO否決的案件，同法亦規定案關事業可向經濟部部長提出豁免申請，部長可基於以下的考量來決定是否另准予結合，在做出決定前部長則須徵詢獨占委員會(Monopoly Commission)的意見：1.總體經濟利益、2.壓倒性的公共利益、3.事業的國際競爭力。
從1970年代開始實施上開制度以來，經濟部部長計准許了9件的申請案，否決了6件。綜觀9件准許的案件多為能源和機械工程及醫院產業，准許的理由無外乎是確保能源供給、職場安全兩類。可是學界在對這9件准許案進行事後評估後發現，除了1件外，其餘8件並未真正達到其原宣稱的目標。
“公共利益”在公平交易法
反觀我國的公平交易法，“公共利益”是出現在該法第15條聯合行為的禁制規定而非在結合管制的條款中，且該條係「整體經濟與公共利益」並列，而非如結合申報案件決定之第13條僅「整體經濟」單列，故有認為公平法結合管制不應將“公共利益”納為審查考量因素者。然就實務言，公平會在結合案件審查中確已曾考量過與市場競爭無涉的“公共利益”—「有利政府金融發展政策之推動」[2]、「政府無須再編列預算補貼」[3]、「保障員工就業機會及權益」[4]、「有助於偏遠區域經濟發展」[5]等，是以，本文認為我國公平交易法的結合管制應較接近於“公共利益”制[6]，然此並不代表本文同意公平會在審理結合申報案件時可以考量“非競爭”的因素，理由：
1.將造成執法上的矛盾
公平交易法第15條：「事業不得為聯合行為。但有下列情形之一，而有益於整體經濟與公共利益，經申請主管機關許可者，不在此限：…」，公平會對可除外適用之各類型聯合行為個別所需考慮的因素[7]，除不景氣聯合的「總體景氣狀況」、中小企業聯合的「中小企業之認定要件」是須考慮的兩個認定要件之“非競爭”因素外，其餘均是“競爭”因素，是以，在同一部法律中的同一名詞，在一行為須考慮“非競爭”因素，到了另一行為就不須考慮，此將造成執法上的矛盾。
「經濟效率」—
一個沒有限制競爭的事業結合本就可因生產規模的擴大、經濟資源的整合或經濟活動的協調而提升了生產效率、配置效率、交易效率及創新效率。既然以上的效率多是藉由競爭來達成，實無多此一舉之必要，條列後返使外界會以為“整體經濟利益”尚需考量“非競爭”的因素。
「消費者利益」—
「消費者利益」的維護是執行競爭法的目的，將執法目的變為須考量的因素是否得當恐有待酌，且在「限制競爭效果」及對其他行為進行管制之相關處理原則中是否亦應一併將「消費者利益」列為須考量的因素之一，否則會被誤為不須考慮？
「交易弱勢一方」—
市場競爭的結果本來就會造成「適者生存，不適者淘汰」，因此「交易弱勢一方」是市場競爭的常態，實無透過結合管制來保障之必要，況且，公平會二十餘年的執法歷史，亦只有在Nokia與Siemens結合案(民95)[9]、摩托羅拉與諾基亞西門子通信結合案(民99)[10]中考慮到了弱勢一方的因素，而且都不是在「整體經濟利益」中考量，一是在限制競爭之不利益中分析，另一則是在單方效果中併敘。
「垂危事業」—
事業破產是有效激勵商業活動不可或缺的手段，它讓決策失誤的事業自己承擔犯錯的成本，為了避免事業倒閉而縱容獨占，不僅保護了獨占，而且更糟糕的是保護了無效率的獨占，它甚至不會顯著的減少破產數目，因為它降低了破產的預期成本，從而鼓勵事業從事更大的財務風險。
3.會成為有心人操弄的工具
“公共利益”是一個相當不確定的概念且標準因人而異，在沒有明確以法律界定其範圍下，勢必成為政客遂行其政治目的的工具，尤其是所謂的「國家安全」更是一個無法承受的重。在奧、法、英、德等國的經驗觀之，渠等所揭櫫的“公共利益”其實多可透過市場的競爭來達成，固實無在結合管制中另為考量之必要。
後記
「整體經濟利益」與「限制競爭之不利益」雖並列為公平交易法結合案件否準標準，惟由公平法「結合管制目的係監督及防範事業透過與他事業之結合而形成或強化其支配市場力量」[11]觀之，結合管制的目的主要應是在於「限制競爭不利益之防止」，以確保市場良性結構之續存，縱然在實務上，公平會確曾在結合案件的審理中考量了“非市場之公共利益”，但17年來已未再見如是的出現，此原則應續保持，目前實務作法則均著重在結合案件是否有限制競爭疑慮。
再者，公平會結合處理原則第六點規定，在考量不同態樣之結合所應考慮的因素後，若不具有顯著限制競爭疑慮，則認其結合之整體經濟利益大於限制競爭之不利益；若具有顯著限制競爭疑慮，則進一步衡量整體經濟利益，以評估其結合之整體經濟利益是否大於限制競爭之不利益。顯然的，「競爭」的考量是大於「整體經濟利益」的考慮，且「整體經濟利益」並非一定要被考量。所以依目前的立法，「整體經濟利益」功能上應僅是緩和因結合所帶來實質減損競爭之程度而已，換言之，其不應是獨立之結合管制目的，而僅具「潤滑劑」之輔助功能而已[12]，長期而言，則應考慮修法改採主流之“實質降低競爭”標準方是。
[1] 本小節主要參考自Budzinski, Oliver & Stöhr, Annika (2019), “Public interest
considerations in European merger control regimes”, Ilmenau Economics
Discussion Papers, No. 130.
[6] 公平會在提交於OECD「競爭委員會」的報告(http://www.oecd.org/officialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=DAF/COMP/WP3/WD(2016)14&docLanguage=En)中亦持此看法。
