這不是"競爭"，那什麼才叫"競爭" --- Uber的一場反托拉斯官司

當Uber進入任一城市，該城市傳統計程車業者的生意必受影響，而一般人的生理反射就直覺認為Uber未遵守現有的計程車監管，是一場"不公平"的競賽，構成了競爭法的違法。美國第三巡迴法院Philadelphia taxi Association Inc et al v Uber Technologies Inc,案告訴你，這種想法是錯的。

背景說明

    從2005年3月到2014年10月，美國費城的計程車都會被要求須具備有費城停管局(Philadelphia Parking Authority，PPA)所核發的牌照(medallion)和公共便利標章(certificate of public convenience)。牌照是一種資產，可以用來質押借款購買車輛或是提升及改善服務品質，只要牌照擁有者遵守計程車義務規範後，即可獲得公共便利標章，這些規範包括了安全、保險、司機最低工資、流利的英文等之規定。2005年時，牌照的價值只有65,000元，但到了2014年，費城500家計程車公司的7,000位司機持有了1,610張牌照，每張牌照的價值高達545,000元。

    2014年10月Uber正式開始在費城營運，可是並沒有牌照和公共便利標章，Uber也沒有自己的車輛及司機，自然就不必對車輛負法律責任。在Uber營運的前兩年，大約有1,200位計程車司機轉投入Uber的行列，加上新加入的500位司機，分食的結果使得傳統計程車營收減少了30%，牌照的價值降為只值8萬元。費城計程車公會 (PTA)和75家費城計車公司乃向地區法院控訴Uber：

1.     是屬休曼法第2條的企圖獨占(attempted monopolization)。

2.     是屬賓州法的契約侵權行為。

3.     是屬賓州法下的不公平競爭。

地區法院駁回了以上的控訴，法院認為Uber進到費城後雖然傷害了傳統計程車的營業，但尚不構成反托拉斯法所要預防的傷害類型。PTA等不服，上訴至第三巡迴上訴法院，2018年3月27日上訴法院駁回了上訴。

上訴法院駁回理由

    上訴法院一開始就揭示：「競爭是反托拉斯法的核心。」(competition is at the heart of the antitrust laws.)，而且反托拉斯法是在“保護競爭，而不是保護競爭者＂，因此只有當行為的效果傷害到了市場從而傷害了消費者，方才違反反托拉斯法。若要構成休曼法第2條的違法，原告必須證明：

1.被告從事了掠奪性(predatory)或反競爭的行為。

2.獨占的具體意圖。

3.達到獨占力的危險可能性(dangerous probability)。

    對於以上待證的三事項以及傳統業者是否受到了反托拉斯傷害，分述如下。

從事了掠奪性或反競爭的行為

     PTA等認為Uber可以不遵守PPA的規範、不必購買牌照、不必支付司機最低工資、也沒有任何保險，所以可以以較低營運成本的出租車來“淹沒＂(flooded)整個費城計程車市場，實屬掠奪性的行為。

    但是這樣的看法並未獲上訴法院的接受。上訴法院指出：

1.     Uber的車輛縱使淹沒了費城計程車市場而排除了競爭對手也不是反競爭，相反地，它是以提供客戶更低的價格、更多的出租車、以及以高科技叫車和支付的方法等而促進了競爭。“降低價格以增加業務通常就是競爭的本質＂(cutting prices in order to increase business often is the very essence of competition)，不能只是因為業務的流失就認為是Uber“反競爭＂的結果。

2.     經營效率更高的事業應受到鼓勵，因為這意味著市場參與者間的競爭加劇，產品會更好、消費者的價格會更低。縱使Uber是因為未遵守PPA的規範而得以削減營運成本，可是非法的行為不見得就非得以反托拉斯法來處理，除非有反競爭效果的發生。

3.     只有在某些情況下，雇用競爭對手員工方才可能反競爭，例如是以雇用競爭對手員工而不是以經營效率來企圖將對手排除在市場之外。

獨占的具體意圖

    PTA等指出Uber明明知道PPA對出租車輛會進行監管也知道它們的經營行為是非法的，但Uber卻無視PPA規範的存在，這就是意圖獨占。

    上訴法院反駁道，縱使Uber違反了PPA的監管規定，亦不能憑此就證明其有獨占的意圖。Uber沒有自己的車輛和駕駛，這只是它自己選擇的商業模式，此一商業模式可能使得Uber更具有經營的效率而得以吸引更多的消費者，從而獲取更多的市場占有率。是以，Uber所創造出來的商業模式競爭策略，只是為了獲取客戶，並不能因此認定其有獨占的意圖。

達到獨占力的危險可能性

    PTA等認為Uber具有實現獨占力的危險可能性，是因為它將很多的競爭對手趕出了市場，一旦Uber成為市場的主要業者，它就會收取更高的價格，也會剝奪不使用智慧型手機的消費者在街上叫車的權利。

    上訴法院指出：

1.危險可能性是一項複雜且須“密集的事實調查＂(fact-intensive inquiry)。若要確定是否存在危險可能性，通常需考慮諸如：反競爭行為所引起的市場力、參進障礙、競爭的強度(the strength of competition)、產業的可能發展、消費者的需求彈性，其中參進障礙又包括了監管的要求(regulatory requirements)、高資本成本、新競爭者進入市場的技術障礙。但沒有任何一個因素是具有決定性的(no single factor is dispositive)。

2. PTA等並沒有提到 Uber的市占率，僅是提到2016年10月Uber和傳統計程車在費城的車輛數；另外，參進障礙－特別是參進的歷史證據，是反托拉斯獨占案件中非常重要的考量因素，像Lyft這樣的競爭對手的存在，顯然地說明了競爭者可以在無困難之下進入市場。

3.至於Uber是否提高價格乙事，上訴法院則引用了Uber辯護律師的看法，若Uber提高價格，勢將鼓勵其他競爭對手進入市場收取低價與Uber競爭。

反托拉斯傷害(antitrust injury)的看法

    PTA等辯稱Uber進入費城市場後造成了傳統計程車營收的下降，這是Uber掠奪性行為所造成的反托拉斯傷害。

    上訴法院指出，反托拉斯傷害與違反反托拉斯法的反競爭行為效果之間必須存在有因果的關係，今天傳統業者營收的下降並不等於是損害了競爭，因Uber只是傷害了競爭對手，並未傷害到競爭的過程，既然如此，就不屬於是反競爭的行為。Uber的違法行為並不是反托拉斯傷害的基礎，在市場上競爭對手的違法行為亦不必然是反托拉斯法的違反。

後記

   當傳統的計程車業者，例如台灣大車隊，推出智慧型手機叫車服務－讓你不用出門就可服務到家、以手機追蹤計程車的行進路線－讓你有免除恐懼的自由、直接信用卡付款－讓你省卻攜帶現金的麻煩、多元的車輛選擇－讓你有貴婦般的尊榮。請問這些改變是因為業者“良心＂發現嗎？當然不是，這一切的改變都是Uber“競爭＂的結果。
     “保護競爭，而不是保護競爭者＂這句話，每位競爭法的執法者都琅琅上口，但真正認識它、實踐它的又有幾位呢？當我們要使出一切手段阻擋類似Uber的新興商業模式進到市場時，若競爭法執法者只是單純的不作為，那就是在“保護競爭者，而不是保護競爭＂，所有的競爭法的執法者，尤其是後進者，自當如本案法官是也!

What is the Competition Market for Uber? An Empirical Assessment in Taiwan

It is my honor that Professor Chang agrees to post his article regarding Uber competition on my blog.  Professor Chang is one of the excellent scholars in the field of competition issue  in Taiwan. 

What is the Competition Market for Uber? An Empirical Assessment in Taiwan

Hung-Hao Chang

Ridesharing companies such as Uber are examples of companies taking advantage of advanced digital technology to disrupt the traditional transportation market. Uber, the most successful ride sharing economy business model, was launched in San Francisco city in U.S. in 2009, and it has expanded to many major countries worldwide. Registered as a technology company that manages a ridesharing platform to connect service providers and consumers, Uber uses a mobile application to match passengers with drivers of private vehicles through the application of an internet platform. Because Uber does not own its vehicles but only works with privately licensed drivers, Uber claims itself as a platform matchmaker rather than a transport provider. Uber drivers therefore do not have to comply with transportation and communication laws which are applied to taxi drivers.

Severe protests from taxi drivers against Uber have been found in many countries. Taxi drivers claim that Uber’s service is unregulated and uses potentially dangerous vehicles and untested private drivers to operate. Taxi drivers have urged the government to take legal action on Uber to avoid the unfair competition between Uber and taxi companies. Two interesting questions are then raised: (1) Does Uber compete with taxicabs in the same market? If not, there is no ground for taxi drivers to complain about. (2) Should Uber be regulated in the same way as taxis? From the view of competition laws, the answers of these two questions are closely relevant to an appropriate definition of a competition market for Uber. Although market definition is a longstanding research topic in antitrust analysis, defining a competition market for Uber is not obvious since it is registered as an IT company.

An empirical analysis was recently completed to address the above policy issues by assessing the impacts of Uber on taxi drivers’ economic outcomes and business strategies in Taiwan. The theoretical framework of this study is based on the theory of harm. If the presence of Uber affects taxi drivers, then Uber and taxi industry should be defined in the same competition market. Given that Uber entered Taipei city of Taiwan in 2013, this study examines the effect of Uber on taxi industry by comparing the performance of taxi drivers in Taipei City and the ones in other cities before and after the presence of Uber. Using a solid econometric analysis on a population-based survey of taxi drivers, it was found that Uber significantly reduced the service revenue and profit margin of taxi drivers who are the members of a taxi motorcade. In esponse to competition from Uber, it was also found that taxi drivers in Taipei City were more likely to adopt advertisements in or on their taxicabs compared to taxi drivers in other cities without Uber service. Additionally, there was a lower incidence rate of car accidents among taxi drivers in Taipei City, which may indicate that taxi drivers are providing better ride service as a strategy to cope with the competitive pressure from Uber.

To sum, a negative impact of Uber on taxi drivers' service revenue may suggest a substitution between Uber service and taxi operation. Taxi motorcades are directly competing with Uber which is because both taxi motorcades and Uber use a dispatching system in business operation. Accordingly, this study suggests that Uber probably has to be considered in the same competition market as the one with taxi motorcades.

The above post draws on material discussed at greater length in “The Economic Effects of Uber on Taxi Drivers in Taiwan”, recently published in volume 13, issue 3 of the Journal of Competition Law and Economics.

The author is a commissioner of the Taiwan Fair Trade Commission (TFTC), and a professor at the National Taiwan University. The view of the paper is on the author, but not the TFTC. E-mail: hunghaochang@ntu.edu.tw

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臉書所面臨的競爭法挑戰

在數位經濟的時代，“數據＂(data)已成為世界巨擘FAAGM(Facebook、Apple、Amazon、Google、Microsoft)最重要的生財工具，但在數據蒐集的過程中，這些巨擘正面臨競爭法的挑戰，臉書就是一例。

去(2017)年12月19日，德國聯邦卡特爾署(the Federal Cartel Office，FCO；Bundeskartellamt)公布了一份《臉書訴訟的背景資料》(Background information on the Facebook proceeding)調查報告，以九題Q&A的方式呈現臉書是如何的以不公平的契約條件(unfair terms and conditions)來蒐集用戶(users)的資料，而恐屬濫用市場優勢地位之行為。本報告雖只是初步的調查，卻也透露出FCO幾個可能已有的心證。

市場界定與市場優勢地位

    既然臉書涉及了市場優勢地位的濫用，首要工作就必須對其所處的相關市場進行界定。

在產品市場部分，FCO是界定為數位社群網路市場(digital social networks market)。Google+在此產品市場之內，縱然FCO認為其與臉書間的替代性是有限的；Linkedin和Xing之專業網絡(professional networks)、訊息服務(messaging services)的WhatsApp和Snapchat、社群媒體(social media)的YouTube或Twitter則都不在相關市場範圍之列，理由是從用戶觀點觀之，渠等與臉書是具有互補的關係。在地理市場部分則是限定於德國，因為FCO發現德國的用戶主要是使用臉書與其他在德國的用戶聯絡。

FCO認為因為有直接/間接網路效果，致使臉書在德國市場的市占率超過90%(以用戶人數計)。

在直接網路效果方面，因為臉書擁有大量的用戶群提升了其在市場的地位並因此高築市場參進障礙，在此效果下，用戶將因此被“鎖定＂(lock-in)而極度困難的(extremely difficult)能轉移到其他的競爭社群網路，這也讓臉書享有了競爭者所沒有的規模經濟(economies of scale)。在間接網路效果方面，市場參進障礙使得一個新的參進者的用戶數就很難能達到一個關鍵的數目以吸引廣告的收入來支撐服務的提供。除此之外，FCO也沒有發現“多歸屬＂(multi-homing)現象―同一個用戶平行使用一個以上的數位平台。

社群網絡是一個資料導向(data-driven)的產業，資料的取得就成了市場競爭的重要因素，臉書在個人資料取得能力上就遠遠優於其他的競爭對手，而事業要如何蒐集及處理用戶的個人資料已不再只與資料保護單位有關，它業已成了競爭的議題。

FCO認為，臉書使用不公平的契約條件，尤其是在蒐集和使用來自第三方網站和應用程式(third-party websites and apps)的用戶數據，違反了歐盟資料保護法，從而構成濫用市場優勢地位。

市場地位的濫用

    臉書的契約條款允許其藉由應用程式介面(API，application programming interface)的嵌入，也就是“贊成鍵＂(Like-Button)，來蒐集用戶瀏覽第三方網站或應用程式的數據，以便將此數據與用戶賬戶進行匹配，使能將其用於任何其他數據的處理上，縱使用戶只是單純的瀏覽網站也都會被臉書進行數據的蒐集，德國網站和APP已被嵌入了數百萬個API。當然若非是第三方的數據，例如用戶是使用臉書的社交網絡平台(包括Whats'App或Instagram等)，臉書是可以進行數據的蒐集。

背景資料顯示，FCO認為如果優勢廠商提供服務於用戶的條件是能在用戶所授予的廣泛性許可(extensive permission)下使用用戶的個人資料，就是所謂的“剝削式的企業條款＂(exploitative business terms)。依據德國競爭法，剝削式的企業條款的使用就是剝削性濫用的一種。這種剝削可透過超額定價或不公平的商業條件來形成，競爭法的目的就是在保護交易相對人得以免受優勢廠商的剝削。

    在臉書對競爭的傷害部分。FCO指出臉書的服務是免費的，用戶不會因為剝削式的企業條款而有任何財務上的損失，但用戶真正的損失是在於“他們自己的資料如何地被使用是無法由自己來控制＂(there are no longer able to control how their personal data are used)。對臉書而言，這些資料具有相當的經濟價值，其可基於市場的優勢地位在使用這些資料後而得以優化報價(optimize offer)以及將可“綁住＂更多的用戶，臉書同時也可藉助所生成的資料來改善其具針對性的廣告活動(targeted advertising activities)，致使臉書對廣告商而言愈形不可或缺，這反映在了近幾年臉書營業額快速的增加上。

    FCO是依據聯邦法院的判例(VBL Gegenwert I和Pechstein)來支持其以上的看法。在這些案件中，法院就認為契約條件若是由市場優勢力來展現，除不被民法所允許外，也構成了競爭法上優勢力的濫用。

下一步

    FCO雖然澄清說這只是一份初步的評估報告，臉書可以捍衛自己的立場和/或提供解決方案，在新聞稿中FCO已透露可能的解決方案，即授于用戶對數據蒐集和使用的過程有更多的控制權，同時也要提供用戶有限制數據蒐集的選項。

評析

    FCO特別對於正在調查中的案件發出調查報告並非尋常，但可解讀為是要提高對臉書的壓力。惟對於FCO的報告內容仍有若干待討論之處：

一、隱私是否是競爭議題？

報告承認臉書資料蒐集的行為涉及了資料保護法及民法，而歐盟又將實施嚴格的「歐盟資料保護規範」(General Data Protection Regulation，GDPR)，在該規範中即有進行個資處理等活動前，必須獲得個資當事人明確同意(unambiguous consent)等規定，既然GDPR已賦於了個資當事人有掌控自己個資的權利，那又何必競爭法越俎代庖呢？況且競爭法並不是用來處理非競爭議題的法律。

二、市場濫用的論述

FCO報告指出不公平的商業條件就是一種剝削性濫用行為，若照此邏輯只有在完全契約(complete contract)下才無剝削性濫用行為的發生，只要是契約不完全都會自動地成為優勢地位的濫用，這顯然是對契約本質嚴重的誤解。臉書資料的蒐集是否是一種剝削性的濫用行為，就有待FCO對“不公平＂提出具說服力的衡量指標了。