歐盟法院對“拂曉突擊”(dawn raid)下緊箍咒

拂曉突擊”是近年來競爭法主管機關為取得卡特爾案件證據，出奇不意的至涉案人辦公處所進行搜索、扣押的權力。惟本(11)月14日歐盟普通法院(European General Court)卻對歐盟執委會發動該權力時下了限縮令，尤其是不可進行“地毯式的蒐證”(fishing expedition)(註)。適值立法院經濟委員會初審通過公平交易法修正草案，賦於公平會搜索、扣押權之際，歐盟法院的裁決或值得我們注意。


背景說明

2009年1月28日，歐盟執委會對法國的Nexans公司、義大利的Prysmian公司辦公處所發動了“拂曉突擊”，執委會懷疑該二事業涉及了一項電纜(electrical cable)卡特爾案：
․共同提供公開招標標價
․客戶分配
․非法交換敏感的商業資訊
在對辦公處所進行突擊時，執委會不僅帶走了廠商電腦的硬碟，同時也對員工進行了約談。

Nexans和Prysmian二事業對此突擊相當不滿，於是告上了歐盟普通法院：
一、執委會調查書(inspection decision)中對其所要關切調查的產品並不明確且太廣，因為調查書中載明此次突擊所要調查的範圍是：「電纜及其他相關材料，包括高壓水底電纜以及在某些狀況下的高壓地底電纜等諸如此類。」(the supply of electrical cables and material associated with such supply, including, among others, high voltage underwater electrical cables, and, in certain cases, high voltage underground electrical cables)。
二、執委會只有高壓水底電纜可能涉及違法競爭法的資訊，但在調查時卻不當的擴及至其他的產品，業者並提出了當時執委會發動突擊時所發出之新聞稿以資證明。
三、執委會帶走廠商電腦硬碟及對員工進行約談事屬不當。


歐洲普通法院的決定

對業者的指控，普通法院在11月14日正式做出裁決(Case T-135/09 Nexans v Commission and Case T-140/09 Prysmina v Commission)，裁決重點有：
一、調查範圍必須明確
法院認為調查書中所指“電纜及其他相關材料”包括有有關的具體事項和調查目的以及涉及違法的重要資訊，因此執委會調查的範圍並沒有“太廣以及不清楚”(overly broad and vague)。雖然如此，法院亦進一步做了以下的解釋，執委會只有在必要的合理基礎上懷疑是高壓水底電纜以及高壓地底電纜涉案方可發動突擊，而且調查書內容要非常仔細的草擬，若缺乏精確性將有被法院撤銷的風險，法院就指出調查書所使用的“諸如此類”(among others)、“在某些狀況下”(in certain cases)等字眼，就是不精確的描述。

二、執委會不能進行“地毯式的蒐證”(fishing expedition)
執委會認為調查權不僅適用於對具體事項的調查，亦適用於被調查事業其他的事項，法院並不認同此一看法，因為這種調查範圍太過廣泛了。“地毯式的蒐證”是不符合民主社會下對個人權利的基本保障。執委會必須限縮其調查範圍在事業的某一具體的部門或事項，且必須清楚揭示於調查書中。

三、執委會對違法行為的懷疑必須要有“合理的基礎”(reasonable grounds)
法院在本二案中認定執委會對所有的電纜及相關材料的調查是沒有“合理的基礎”，只有對高壓水底電纜和高壓地底電纜所發動的調查是合理的。法院認為法院有權力對執委會所發動的調查是否具有合理基礎進行檢視，這意味著事業在突擊當時就可挑戰執委會的調查，而不必等到整個調查結束後。可預見的，未來執委會將會限縮其調查的範圍以便更接近於可獲得的具體證據。

四、約談事業代表必須限縮
法院雖然認為約談職員僅是一項調查的措施而不是案件的審查決定(reviewable decision)，可是執委會在突擊進行約談時必須僅限於與調查目的有關的具體事項上。


後續發展

基於以上裁決，執委會爾後在擬定調查書時將需更加仔細，俾使調查的範圍能被清楚的揭示出來，而且所發動的調查之範圍也須建立在僅限於具有合理懷疑之基礎上，以避免“地毯式的蒐證”。然普通法院對於執委會帶走廠商電腦硬碟之適法性並未表示意見，雖然事業在突擊當時就可以挑戰執委會的調查，然被調查事業是否會甘冒被控阻礙調查，或被執委會認定拒不合作而蒙受更高罰款，則尚待觀察。

公平會不久將來也將具搜索、扣押的權力，當權力擴大時就更應戒慎恐懼，避免“濫用或誤用”(abuse or misuse)，歐盟的經驗或有值得參考之處。


註:係指在調查人員發現證據不足時，而改以大範圍、全面性的搜索來發現可能的證據，此極易對其他不相干的人、事、物產生不必要的困擾。