注意力市場的反托拉斯

 美國司法部和聯邦交易委員會最近就修訂2010、2020結合處理原則，徵詢外界意見時提到：處理原則應如何分析涉及注意力(attention)競爭的結合﹖應如何界定相關市場﹖應考慮哪些類型的危害﹖

前言

諾貝爾經濟學獎得主Herbert Simon曾言：「資訊所消耗的是接收者的注意力。」(What information consumes is … the attention of its recipients)。

在面對資訊爆炸的時代，人們真正煩惱的並不是資訊的太多，而是不知如何篩選和過濾出個人所需要的訊息；同樣地，對訊息的提供者―一般是指廠商，他們就得絞盡腦筋設想如何提供足以吸引消費者“注意力”的資訊。一旦資訊的供給超過了人們篩選和過濾的能力時，資訊供給和注意力就會呈現反向的關係，也就是說，資訊爆炸時代下，注意力將會愈來愈稀少。經濟學理論告訴我們，財貨的市場價值因稀少性而浮現，廠商因此會爭相競逐稀少的注意力，以便能被可能的交易相對人發覺。競逐的方法或許有[1]：

一、有創意的內容物(creative content)

擁有1,500萬首音樂的Spotify、每分鐘有400小時影音上傳的YouTube、超過110萬篇學術論文的線上圖書館SSRN等即是。

二、廣告。   

    簡單地說，資訊的增加會使注意力的價值和(注意力)市場的競爭增加。   

         被吳修銘(Tim Wu)稱為是反托斯執法上“盲點”(blind spot)[2]的注意力市場，在數位經濟“零價格服務”(zero-price service)的今天，眾人或許應給予更多關愛的眼神。

注意力市場的認識

     從經濟學的角度來看，注意力其實也是一種產品(product)，它具有一般產品所具有的三種特性[3]：

一、稀少性(scarce)―如前言所述。

二、競爭性(rivalrous)―人類並不擅長在同一個時間內處理很多事物，注意力亦然，對於同時而來的各種不同的刺激，人們也很難多工處理(multi-tasking)。既然如此，既定時間下的注意力就成了競奪的標的。

三、可交易性(tradeable)―人們是以其注意力來換取得以使用線上搜尋、社群網站等之服務，上開業者再將其所獲得的注意力轉售給以貨幣支付的廣告主。 

對於以上的看法，尤其是可交易性，不同意見者認為你我是以個人的數據為代價來換取Google、Bing等的免費使用，可是事業蒐集個人數據的原因卻是[4]：

一、滿足廣告商得以提供個人化廣告

      就引起消費者注意而言，個人化廣告絕對比一般性廣告效果來得有效，所以對個人數據的需求顯然的是來自於對廣告關注的需求。

二、蒐集數據改善自己產品品質

    品質好的產品，不僅能以較高價格出售外，也能吸引消費者的目光。所以，蒐集個人數據的目的是源於吸引更多注意力的動機。

三、以Google、Facebook最大收益來源是廣告收入來看，顯然個人數據的蒐集不是目的。試想，百威啤酒花了數百萬美金在超級盃做廣告，當然不可能是為了要獲取消費者的數據，而是為了要購買吸引消費者注意力的機會。 

因此，我們可以這麼說，事業不是為了獲取數據而尋求注意力，而是為了獲取注意力而尋求數據，所以，對個人數據的需求只是一種“衍生性需求”(derived demand)。[5]

            基於以上的論述，我們可以了解到在注意力市場中，注意力是由自然人(通常是消費者)所生產，中介者(以搜尋引擎為例)扮演經紀人(broker)的角色，廣告主則成了注意力的購買者。基此，就如同勞動市場一樣供需角色互置―生產者是自然人、中介者是經銷商、廣告主是消費者。“注意力”是由自然人所生產出來，中介者藉由向自然人提供某些東西(娛樂、新聞、免費搜尋等)來吸引注意力，然後再將注意力轉售給廣告主以換取現金，相互關係詳如下圖[6]。

     

公平交易法的處女地―勞動市場

美商花旗台灣消金業務出售案，終於塵埃落定了。原本只是個單純的金融事業併購，卻因花旗銀行與投標銀行間三年內不得聘僱在職花旗員工的協議，吹皺一池春水，也吹出公平交易法長期忽略的市場―勞動市場。

前言

    一般競爭法多關注產品市場，自然地在執法上 就較集中在“賣方”，雖然有時也會顧慮到買方，例如在進行水平結合審查時所考慮的“買方抗衡力量”。可是勞動市場雖然也是個“市場”，但卻是被競爭法長期忽視的市場，在台灣尤其是。原因可能是勞工不屬於公平交易法所稱的事業，再者，工會爭取勞工權益的共同行為又為法律賦於勞工的基本權利，而排除公平交易法的適用。可是從競爭法的角度來看勞動市場，聚焦則應放在“事業”，尤其是競爭雇用同一類型勞工的事業，它們是否藉由反競爭的行為影響了勞動市場的價格―工資、產量―就(失)業。

勞動市場競爭的影響[1]

    不同於產品市場，此時的買、賣方到了勞動市場就主客易位―賣方是「消費者」(勞方)，買方是「生產者」(資方)，而價格則成了“工資”，產量就成了“就業”。經濟學理論告訴我們，當勞方只有一個或少數幾個雇主(即資方)時，除非勞方有強大的工會支持或本身具有特殊技能，否則勞方的工資往往會低於市場的水準。這種現象就被稱作是“獨(寡)買”(monopsony；oligopsony)[2]，它與產品市場中的“獨賣”(monopoly)互為鏡像(mirror image)。

    當消費者在生產者市場沒有選擇時，生產者可以索取高價；同樣地，當勞方在雇主間沒有選擇時，雇主就可以壓低工資。為了提高價格，獨賣者會提供更少的產品/服務，因為產品/服務的獨占就導致了經濟成長的減緩和價格的高漲。利用市場力量來壓低工資的資方也有相類似的作法：雇用較少的工人，這同樣的會導致失業和經濟成長的走低，而且，由於雇主藉由減少雇用來壓低工資，儘管勞動成本下降，但供應的產品/服務之數量可能減少，導致了消費者需支付更高的價格來購買。一個事業可能分別擁有或同時擁有獨賣或獨買的力量，例如外島的馬祖日報，它即獨占了當地的新聞，也同時壟斷了當地的記者。

    近年來，有多位的經濟學家利用大量的就業和工資的數據，實證發現勞動市場有集中化的趨向―市場只有一位或少數幾位雇主。

勞動市場集中化的原因

    相關的研究及發現如下表：

文獻	發現
José Azar, Ioana Marinescu, & Marshall Steinbaum, “Labor Market Concentration ”, NBER Working Paper, (2017)	1.     HHI =3157 2.     集中度與工資呈反向關係(HHI每增加10%，平均工資會下降0.4%~1.05%)
José Azar, Ioana Marinescu, & Marshall Steinbaum, “Concentration in US labor markets: Evidence from online vacancy data”, Labor Economics. (2020)	3.     HHI = 4578 4.     60%以上的勞動市場集中度(HHI)超過美國《2010水平結合處理原則》中之高集中度標準(HHI＞2500) 5.     集中度與工資呈反向關係
Elena Prager & Matt Schmitt, “Employer Consolidation and Wages: Evidence From Hospitals”, 111 Am. Econ. Rev. 397, 398 (2021).	1.     HHI = 2665 2.     醫院藉由結合取得市場力量使具專業知能的醫護人員工資降低，一般行政人員工資不受影響(因為容易找到非醫院的雇主)

資料來源：自行整理

    造成勞動市場集中的原因可能是競爭對手的退出(例如對手經營不善)，也可能是透過事業間的結合來達成，當然也有可能是反競爭行為的結果。2016年美國司法部與聯邦交易委員會共同公佈的“人資專業人員反托拉斯指引”(Antitrust Guidance for Human Resources Professionals)就列出了可能的反競爭行為：

一、固定薪資協議。指的是競爭雇用同一類型勞工的事業，就勞工的工資、福利、津貼、獎金、紅利等條件(特定的標準或某一範圍的標準)達成協議。在美國Anderson v. Shipowners Ass’n, (1926) [3]乙案中，以船東為成員的協會規定了各船東給予船員的薪資並統一船員福利標準，而被法院認定違反了休曼法第一條的規定。

二、互不挖角(no-poaching，no-switching，no-hiring)協議。指事業間合意互不招攬或雇用對方的員工，也不主動挖角對方員工，若對方員工跳槽至另一方時也會及時告知對方。Union Circulation Co., v. FTC (1957)[4] 乙案中，採挨家挨戶(door-to-door)方式推銷期刊訂購的Union Circulation，就因與同業簽訂互不挖角協議而被FTC認定為事屬聯邦交易委員會法第五條之不公平競爭行為。

三、雇用條件資訊的交換。用人事業間直接或藉由第三者分享、交換勞工薪資與就業機會有關以及其他影響競爭的資訊。這些資訊的交換通常是為了達成前二項協議的一種輔助行為。在PAT Cason-Merenda v. VHS Of Michigan, Inc., et al.,( E DMSD 2014)[5]乙案中，底特律地區的醫院就因相互交換各自的護士薪資及福利資訊，使該地區護士薪資停滯不前，而引發護士的集體訴訟，法院最後命令醫院以支付護士總額九千餘萬美金補償而結案。

    既然勞動市場集中的原因也可能是事業間結合的結果，倘星展/花旗提出結合申報時，公平會若要關注勞動市場的競爭，在競爭分析上與傳統的分析方法會有何差別呢﹖

考慮勞動市場的結合管制

    公平會曾在南國有線電視/高峰有線電視(民92)[6]、好樂迪/錢櫃(民97)[7]、全聯/松青(民105)等結合申報(請)等案中，將就(失)業的問題在「整體經濟利益」向下考量，惟「就業」通常被視為是“非競爭”因素而多不會在結合審查時特別考量。可是若考慮到勞動市場，「就業」就不會再是一個“非競爭”因素了。

                 目前使用在結合案件的分析工具大致上也可應用在勞動市場的研析上，惟仍須有適度的修改。就以最關鍵的市場界定為例，在界定產品市場時，我們會常問有哪些事業銷售的那些產品可以替代參與結合事業所生產的產品，但到了界定勞動市場時就得改問：有那些工作具有足夠的可替代性，可使參與結合事業之勞工願意且能夠在它們之間轉換。例如參與結合之醫院的護士可以轉向那些替代的雇主﹖是否有替代，考慮的因素有[8]：

一、技能(skills)―兩個工作需要不同的技能，自然就無替代可言。反之則有。

二、勞工的薪資―兩工作間的薪資(含工資、福利、養老金、工作時間…)若差距太大，替代可能性就很小。反之則有。

三、雇主或勞工的偏好―雇主偏好雇用頂大畢業的學生；勞工喜歡大公司不喜歡小公司。

    而界定產品市場時常使用的SSNIP的概念，同樣的也可以應用到勞動市場上，Naidu, Posner & Weyi (2018)[9]就提出了SSNDW(small but significant and non-transitory decrease in wage，小而顯著的非暫時性工資下降)測試法來界定勞動市場。可是如果主管機關以損害勞動市場競爭為由對結合案提出質疑時，則可能也會面臨以下的挑戰：結合方以勞動成本的降低(可能是工資減少)為效率的抗辯，此抗辯代表結合後對消費者有利但不利於勞工，主管機關要如何權衡﹖

後記

    在實務中，涉及到勞動市場限制競爭行為的案件多屬職業運動產業，例如去年6月美國聯邦最高法院的NCAA v. Alston案即是，較少有針對一般性勞動市場的經驗，但風向改變了。

        歐盟執委會副主席Margrethe Vestager就認為結合審查時，工會與競爭總署應有所聯繫，而且參與結合之事業應尊重它們自己國家和歐盟對勞工資訊及諮詢的義務[10]；美國司法部反托拉斯屬代理署長Robert Powers也指出“在幾十年前如果執法者保護勞動市場競爭是很重要的，我相信現在更為重要” (If it was important for enforcers to protect competition in labor markets decades ago—and I believe it was—it is essential now.)[11]；美國聯邦交易委員會在本月17日一致決議阻止羅德島州兩家醫院的合併案，其中結合後可能大大減少相關勞動市場的競爭就是考量因素之一[12]。考慮勞動市場的競爭已是個趨勢，這一個競爭法主管機關過往較少碰觸甚至是個處女地的議題，後進的競爭法主管機關該未雨綢繆了!

---

[1] 本小節主要參考自Eric Posner (2021), “You Deserve a Bigger Paycheck. Here’s How You Might Get It.”, The New York Times. https://www.nytimes.com/2021/09/23/opinion/antitrust-workers-employers.html.

[2] “獨買”(monopsony)一詞源自於Joan Robinson (1933) The Economics of Imperfect Competition一書。

[3] 272 U.S. 359 (1926).

[4] 241 F.2d 652 (2d Cir. 1957).

[5] Case No. 06-15601, US DISTRICT COURT EASTERN DISTRICT OF MICHIGAN SOUTHERN DIVISION.

[6] 公結字第092004號。

[7] 公結字第097002 號

[8] 以下內容主要參考自Oxera (2019), “Labour markets: a blind spot for merger control?”；Carl Shapiro (2019), “Protecting Competition in the American Economy: Merger Control, Tech Titans, Labor Markets”, JEP, Vol. 33, No3.

[9] Naidu, S., Posner, E.A. & Weyi, G. (2018), “Antitrust Remedies for Labor Market Power”, Harvard Law Review, 132.

[10] EC (2019), “Statement by Commissioner Vestager at ITRE Committee”, Announcement, 9 July.

[11] https://www.justice.gov/opa/speech/acting-assistant-attorney-general-richard-powers-antitrust-division-delivers-remarks.

[12] https://www.ftc.gov/news-events/press-releases/2022/02/ftc-rhode-island-attorney-general-step-block-merger-rhode-islands.