“管”還是“不管”―競爭法主管機關面對“高價”的抉擇

(本文係"美聯邦交易委員會關切加州油價高漲"一文的增修版)

就在中華民國101年國慶當天，美國聯邦交易委員會(USFTC)發布了一則該會主任委員Jon Leibowitz對近來加州油價飇升一事的簡短聲明新聞稿，表示若有任何違法情事，會毫不猶豫地採取行動。



背景說明

10月5日，當加州居民一覺醒來，加油站每加侖油價一夕間飛漲了20美分。南加州每加侖來到4.49美元，洛杉磯地區也沒好到哪裡，每加侖4.53美元，舊金山更高達4.60美元。因為嚴格的環保法令(規定夏季時須在汽油內添加特別的清潔混合劑)、高稅賦，加州的油價一向都比其他州要來得高，以普通無鉛汽油(regular gas)為例，每加侖就較全美平均價格高出70美分。

近來更是雪上加霜，8月6日雪佛龍(Chevron)煉油廠大火後產能至今尚未恢復、輸往北加州的的油管也因電力中斷而關閉，加州石油存量創下了十餘年來的最低點，甚至有加油站因高油價而無油可賣。當美國大部分州的油價開始下降時，加州油價卻節節高升。這引來了USFTC的關注並發布了該會主任委員以下的簡短聲明：
本委員會強烈的意識到最近加州汽油價格的暴漲，並完全理解到高油價會使消費者減少其他必需品支出的壓力，以及對整體經濟的影響。我們將透過反托拉斯法(antitrust laws)的執法以及國會對操控行為的授權，致力確保競爭的能源市場。在監督的責任上我們會保持警覺，如果看到任何違法情事，我們會毫不猶豫地採取行動。

這不是USFTC第一次對高油價表示關切，2005年當卡翠納颶風(Katrina)橫掃美國東南部墨西哥彎區，造成紐奧良市重大災損，致使該地區油價飛漲時，USFTC就曾應國會的要求對油價“是否導因人為操控或哄抬價格”進行調查。由此看出，競爭法主管機關“管”“高價格”似應理所當然？！


“管”還是“不管”

競爭法主管機關是否應該對高價格(亦可為超額定價或獨占性定價)進行“管制”，在學理上有著不同的論點。反對者認為市場有自我調整(self-correction)的能力、管制的失敗會加深市場的失靈、高價格會引誘新競爭者參進、管制的結果會使廠商為避免遭受干預而無思經營成本的降低等；贊成者則認為市場自我調整的能力有限、高價格將減損消費者福祉、可增加公眾對競爭政策的支持等。

學理上的正反意見也反映在大西洋兩岸競爭法主管機關面對“高”價格的不同執法思維。

美國競爭法執法者始終不認為“高價”是一項違法的行為，USFTC與USDOJ就清楚的揭露過為何不干涉“高價”的理由：
一、限制定價自由將降低競爭和創新的誘因
第二巡迴上訴法院曾說過：「一個新的獨占者可以儘可能的收取市場所能夠承受的高價。」，第八巡迴上訴法院也認為：「一個自然獨占者未藉由不正當方法排除競爭對手以獲取或維持獨占，就無“企圖獨占”而違反休曼法，…可以收取任何它想收取的價格，…。」。事實上，早在1945年Learned Hand法官即言：「一個成功的競爭者，既然受到吾人鼓勵而從事競爭，當然不可以在他贏得競爭的時候受到處罰。」(The successful competitor, having been urged to compete, must not be turned upon when he wins.)，聯邦最高法院更敘及：「只是擁有獨占力同時收取獨占價格，不僅僅不違法，它尚是自由市場體系的重要元素。」(the mere possession of monopoly power, and the concomitant charging of monopoly prices, is not only not unlawful; it is an important element of the free-market system.

二、“高”定價的構成難以決定
早在19世紀末第六巡迴上訴法院William Taft法官在United States v. Addyston Pipe & Steel(6th Cir. 1898)案中就說過若將反托拉斯的決議奠基於所指的獨占或卡特爾所收取的價格是否合理之上，就猶如一艘船“航行在疑惑的大海中”(set sail on a sea of doubt)。聯邦最高法院亦言：「競爭法是沒有足夠的能力來決定“公平”或“超額”價格的構成為何。」、「一個法官或陪審團如何能決定出一個“公平價格”？」( How is a judge or jury to determine a“fair price ?”)。USFTC就曾指出過：「我們必須質疑競爭法主管機關是否有能力從事公用事業式的古典型價格―利潤的管制。」

三、對價格機能的干預會傷害消費者利益
市場價格機能可促進資源的最適配置，此為美國反托拉斯法的基石。在自由市場中，價格有兩個功效，首先，它是一個信號，用來決定要增加或減少資源的投入。高價格給了廠商擴張產量信號，也同時會吸引新競爭者的參進；低價時廠商自然就會減產或將資源移為他用。再者，價格扮演了指引資源配置的角色，在“不足”(shortage)的狀況下，產品價格就會上漲―讓只有有意願且有能力購買的人購買漲價後的商品。如此，市場價格就有了配置的功效，確保市場的供給和需求能被同時滿足，避免產生“不足”。

USFTC在卡翠納颶風調查報告(Post-Katrina Report)中亦明確指出，若消費者因價格管制不必支付高額的價格，短期或許對消費者有利，但長期卻不利整個經濟福祉，因為價格管制扭曲了價格信號的功能，使得生產者生產不具效率的商品或服務，也使得消費者不知節約，未來亦不知如何面對相同且可能不斷發生的外在衝擊。長期的人為低價，使得消費者不知克制需求，供給者亦無誘因多生產，如此以往，勢將造成市場供需的短缺。報告乃清楚表達：「商品最適的價格不必然是低價，而是競爭所決定的價格」(the right price for a commodity is not the low price；rather, it is the competitively determined market price.)；甚至強調：「反托拉斯法不是設計來防止價格的增加，而是用來防止廠商運用市場力人為的抬高價格」(the antitrust laws are not designed to prevent prices from increasing；rather, they are designed to prevent firms from using market power to raise prices artificially.)

當時的主任委員Deborah Platt Majoras在參議院就作證道：
…在面對暫時性供給問題而將價格控制在低價過久的話，將扭曲價格信號原本可以改善的問題。若供給的反應以及滿足市場供需的價格未被考量，批發商和零售商將用光所有的汽油，消費者福祉勢將惡化。

歐盟面對“高”價格的態度就與美國迥然不同，其所持的理由是：
一、歐盟運作法第102條對濫用的規定
第102條認為的濫用包括“直接或間接訂定不公平之採購或銷售價格，或其他不公平的交易條件”。“高”價格的收取就是濫用行為之一。歐盟法院(ECJ)在Lucazeau v. SACEM (1989)一案中就說過：「一個擁有市場優勢地位的廠商，若其產品的價格明顯的高於在其他會員國的價格，且這種價格的比較結果不是偶然的，這種價格差異就應被視為是濫用市場地位的表現。」

二、競爭政策的目的
競爭政策的目的就是在保護消費者利益，但並不是間接保護，既然我們會藉由干預排他行為以保護競爭過程，那為何不能對但對高價或不公平的價格進行干預。

三十餘年來一直被當成市場界定反面教材的United Brands Co. v. Commission (1978)可說是最能反映歐盟處理“高”價格思維的代表性案例。United Brands公司(UBS)在相關市場中(比利時、盧森堡、丹麥、德國、愛爾蘭、荷蘭)香蕉市占率高達45%，比最大競爭對手還大數倍，且有高度的垂直整合，所以具有優勢市場地位。惟有以下行為而被歐盟執委會認定有違歐盟條約第82條(即後來的歐盟運作法第102條)的規定：
一、 禁止經銷商在香蕉未成熟前販售香蕉。
二、 相同的交易收取不同的價格。
三、 對客戶採行不公平的“高”價格。
四、 拒絕向亦販售其他品牌香蕉之經銷商供應香蕉。

UBS不服提起訴願，除“高”價格部分外，ECJ均支持執委會的其他判決。執委會對於“高”價格的認定是觀察以下的現象：
一、 有品牌香蕉與無品牌香蕉的價差(差20%〜40%)。
二、 UBS香蕉與其競爭對手香蕉的價差(差7%)。
三、 在相關市場中之各會員國間的售價差異(差15%〜100%)。此為執委會最重視的部分。

執委會發現UBS在愛爾蘭的香蕉售價最低，是其他國家售價的一半，而且文件顯示該公司在愛爾蘭還有盈餘，因此認定UBS在愛爾蘭以外的售價為“超額價格”(excessive price)―因為與所提供產品的經濟價值沒有合理的關係(…charging a price which is excessive because it has no reasonable relation to the economic value of the product supplied…)。執委會甚至還命令UBS在愛爾蘭以外的香蕉價格必須減價15%，惟未解釋15%的原因為何。

然ECJ認為以愛爾蘭價格為比較基準是有待商榷的，特別是近二十年來在相關市場中香蕉價格都沒有調升。ECJ是以兩階段檢視法(two-pronged test)來認定UBS的售價與其產品的經濟價值有無合理的關係：
第一步驟―
真正收取的價格與真正引發的成本間的差距是否“超額”，亦即是否有超額利潤。若是，則再進行第二步驟檢視。

第二步驟―
收取的價格本身和與競爭產品價格比較後是否不公平(unfair)，而構成行為之濫用。

ECJ雖然承認仍有其他驗證超額定價的方法，惟執委會沒有進行UBS的成本結構分析，因此不滿足第一步驟的要件，所以逕以愛爾蘭的價格當成參考基準並不適當，再者，UBS香蕉與其他競爭對手香蕉7%的價差並不能自動的被認定是“超額”。此一處理模式後雖為相關案件所採用，為始終無法解釋「7%不能自動被視為是“超額”，那要多少方是“超額”」的疑議。


後記

綜如上述，面對“高”價格問題的處理，在學理上、在實務上可說是“西轅東轍”，就競爭法主管機關而言，也只有“管”或“不管”的抉擇，這是政策選擇的問題。惟須銘記在心的是「價格是個閃耀著訊息的競爭結果，對於供需雙方都蘊含著無限的意涵」、「今日的合理價格，會因經濟和商業上的改變，而成為明日不合理的價格。」(The reasonable price fixed today may through economic and business changes become the unreasonable price of to-morrow.)

恩格斯有言:   「只有經由競爭，從而藉由商品價格的波動，商品的價值才得以真正實現。」 ，一個共產主義信徒都有如此的看法，那資本主義下產物的競爭法又豈能以管制「高價」為「樂」呢？！

美聯邦交易委員會關切加州油價高漲

就在中華民國101年國慶當日，美國聯邦交易委員會(USFTC)發布了該會主任委員Jon Leibowitz對近來加州油價飇升一事的簡短聲明新聞稿。


背景說明

10月5日，當加州居民一覺醒來，加油站每加侖油價一夕間飛漲了20美分。南加州每加侖來到4.49美元，洛杉磯地區也沒好到哪裡，每加侖4.53美元，舊金山更高達4.60美元。因為嚴格的環保法令(規定夏季時須在汽油內添加特別的清潔混合劑)、高稅賦，加州的油價一般都比其他州要來得高，以一般無鉛汽油(regular gas)為例，每加侖較全美平均價格高70美分。

然近來雪上加霜，8月6日雪佛龍(Chevron)煉油廠大火後產能至今尚未恢復，輸往北加州的的油管也因電力中斷而關閉，加州石油存量創下了十餘年來的最低，甚至有加油站因高油價而無油可賣。當大部分州油價開始下降時，加州油價卻節節高升。這引來了USFTC的關注並發布了該會主任委員以下的簡短聲明：

本委員會強烈的意識到最近加州汽油價格的暴漲，並完全理解到高油價
會使消費者減少其他必需品支出的壓力，以及對整體經濟的影響。我們
將透過反托拉斯法(antitrust laws)的執法以及國會對操控行為的授權，致
力確保競爭的能源市場。在監督的責任上我們會保持警覺，如果看到任
何違法情事，我們會毫不猶豫地採取行動。

由上看來，美國競爭法主管機關似乎是要對“高價”(超額定價，甚或是獨占定價)進行管制？甚或是美國競爭法主管機關迥然要成為物價管制機關？這可由過去美國反托拉斯法執法機關(行政部門和法院)的經驗提供解答。


美國反托拉斯法執法機關對“高價”的態度

雖然高價可能隱含有其他的反競爭行為，但美國反托拉斯法執法機關始終不認為“高價”是一項違法的行為，USFTC與USDOJ就清楚的揭露過為何不干涉“高價”的理由：
一、限制定價自由將降低競爭和創新的誘因
第二巡迴上訴法院在Berkey Photo, Inc. v Eastman Kodak Co., (2d Cir. 1979)案中就指出：「一個新的獨占者可以儘可能的收取市場所能夠承受的高價。」([a] pristine monopolist…may charge as high a rate as the market will bear)，第八巡迴上訴法院也認為：「一個自然獨占者未藉由不正當方法排除競爭對手以獲取或維持獨占，就無“企圖獨占”而違反休曼法，…可以收取任何它想收取的價格，…。」。事實上，早在1945年Learned Hand法官即言：「一個成功的競爭者，既然受到吾人鼓勵而從事競爭，當然不可以在他贏得競爭的時候受到處罰。」(The successful competitor, having been urged to compete, must not be turned upon when he wins.)，聯邦最高法院在Verizon Comm’ns Inc. v. Law Offices of Curtis V. Trinko, (2004)更敘及：「只是擁有獨占力同時收取獨占價格，不僅僅不違法，它尚是自由市場體系的重要元素。」(the mere possession of monopoly power, and the concomitant charging of monopoly prices, is not only not unlawful; it is an important element of the free-market system.

所以，美國行政部門認為限縮定價的自由是與反托拉斯政策基本前提相悖。

二、“超額”定價的構成難以決定
美國法院和行政部門均認為合法獨占者所收取的價格是否合理，超出了它們的能力範圍。
事實上，早在19世紀末第六巡迴上訴法院William Taft法官在United States v. Addyston Pipe & Steel(6th Cir. 1898)案中就說過若將反托拉斯的決議奠基於所指的獨占或卡特爾所收取的價格是否合理之上，就猶如一艘船“航行在疑惑的大海中”(set sail on a sea of doubt)。聯邦最高法院在涉及“價格擠壓”(margin squeeze)行為的Pacific Bell Telephone Co. dba AT&T v. linkLine Communications, Inc (2009)案中也指出，競爭法是沒有足夠的能力來決定“公平”或“超額”價格的構成為何、「一個法官或陪審團如何能決定出一個“公平價格”？」( How is a judge or jury to determine a“fair price ?”)、「法院如何能決定出一個適當大小的價格“差”？」( how is the court to decide the proper size of the price “gap”？)

USFTC就曾指出過：「我們必須質疑競爭法主管機關是否有能力從事公用事業式的古典型價格－利潤的管制。」

三、對價格機能的干預會傷害消費者利益
市場價格機能可促進資源的最適配置，此為美國反托拉斯法的基石。在自由市場中，價格有兩個功效，首先，它是一個信號，用來決定要增加或減少資源的投入。例如，消費者需求增加通常會使價格上揚，這就給了廠商擴張產量以滿足消費者需求的信號，高價格同時也會吸引新競爭者的參進，同樣的，低迷的需求會導致價格的下跌，此時廠商就會減產或將資源移為他用。換言之，價格使消費者能表達他們的偏好，並傳達一個重要的信息給生產者。價格扮演了指引資源配置的角色，以確保市場的供給和需求能被同時滿足，避免產生了“不足”(shortage)。
縱使是在2005年USFTC應國會要求調查卡翠納颶風引發美國國內汽油價格劇烈上漲，其中是否涉及人為操控或哄抬情事，在委員會所完成的調查報告(Post-Katrina Report)中亦明確指出，若消費者因價格管制不必支付高額的價格，短期或許對消費者有利，但長期卻不利整個經濟福祉，因為價格管制扭曲了價格信號的功能，使得生產者生產不具效率的商品或服務，也使得消費者不知節約，未來亦不知如何面對相同且可能不斷發生的外在衝擊。長期的人為低價，使得消費者不知克制需求，供給者亦無誘因多生產，如此以往，勢將造成市場供需的短缺。報告乃清楚表達：「商品最適的價格不必然是低價，而是競爭所決定的價格」(the right price for a commodity is not the low price；rather, it is the competitively determined market price.)；甚至強調：「反托拉斯法不是設計來防止價格的增加，而是用來防止廠商運用市場力人為的抬高價格」(the antitrust laws are not designed to prevent prices from increasing；rather, they are designed to prevent firms from using market power to raise prices artificially.)

當時的主任委員Deborah Platt Majoras在參議院就作證道：

…在面對暫時性供給問題而將價格控制在低價過久的話，將扭曲價
格信號原本可以改善的問題。若供給的反應以及滿足市場供需的價
格未被考量，批發商和零售商將用光所有的汽油，消費者福祉勢將
惡化。

後記

在USFTC的新聞稿中清楚表示，該會是透過反托拉斯法的執法來確保競爭的能源市場。由過去經驗顯示，除了業者間聯合行為外(勾結定價)，美國反托拉斯法執法機關對業者定價是不會有任何干預的(美國加油站間油價頗有差異且天天變動，不太可能有約定轉售價格的可能)。然同樣的情形若發生在歐盟處理方式恐會有所不同，歐盟競爭總署頗受爭議的處理態度，有機會下次再談。