歐盟法院對“拂曉突擊”(dawn raid)下緊箍咒

拂曉突擊”是近年來競爭法主管機關為取得卡特爾案件證據，出奇不意的至涉案人辦公處所進行搜索、扣押的權力。惟本(11)月14日歐盟普通法院(European General Court)卻對歐盟執委會發動該權力時下了限縮令，尤其是不可進行“地毯式的蒐證”(fishing expedition)(註)。適值立法院經濟委員會初審通過公平交易法修正草案，賦於公平會搜索、扣押權之際，歐盟法院的裁決或值得我們注意。


背景說明

2009年1月28日，歐盟執委會對法國的Nexans公司、義大利的Prysmian公司辦公處所發動了“拂曉突擊”，執委會懷疑該二事業涉及了一項電纜(electrical cable)卡特爾案：
․共同提供公開招標標價
․客戶分配
․非法交換敏感的商業資訊
在對辦公處所進行突擊時，執委會不僅帶走了廠商電腦的硬碟，同時也對員工進行了約談。

Nexans和Prysmian二事業對此突擊相當不滿，於是告上了歐盟普通法院：
一、執委會調查書(inspection decision)中對其所要關切調查的產品並不明確且太廣，因為調查書中載明此次突擊所要調查的範圍是：「電纜及其他相關材料，包括高壓水底電纜以及在某些狀況下的高壓地底電纜等諸如此類。」(the supply of electrical cables and material associated with such supply, including, among others, high voltage underwater electrical cables, and, in certain cases, high voltage underground electrical cables)。
二、執委會只有高壓水底電纜可能涉及違法競爭法的資訊，但在調查時卻不當的擴及至其他的產品，業者並提出了當時執委會發動突擊時所發出之新聞稿以資證明。
三、執委會帶走廠商電腦硬碟及對員工進行約談事屬不當。


歐洲普通法院的決定

對業者的指控，普通法院在11月14日正式做出裁決(Case T-135/09 Nexans v Commission and Case T-140/09 Prysmina v Commission)，裁決重點有：
一、調查範圍必須明確
法院認為調查書中所指“電纜及其他相關材料”包括有有關的具體事項和調查目的以及涉及違法的重要資訊，因此執委會調查的範圍並沒有“太廣以及不清楚”(overly broad and vague)。雖然如此，法院亦進一步做了以下的解釋，執委會只有在必要的合理基礎上懷疑是高壓水底電纜以及高壓地底電纜涉案方可發動突擊，而且調查書內容要非常仔細的草擬，若缺乏精確性將有被法院撤銷的風險，法院就指出調查書所使用的“諸如此類”(among others)、“在某些狀況下”(in certain cases)等字眼，就是不精確的描述。

二、執委會不能進行“地毯式的蒐證”(fishing expedition)
執委會認為調查權不僅適用於對具體事項的調查，亦適用於被調查事業其他的事項，法院並不認同此一看法，因為這種調查範圍太過廣泛了。“地毯式的蒐證”是不符合民主社會下對個人權利的基本保障。執委會必須限縮其調查範圍在事業的某一具體的部門或事項，且必須清楚揭示於調查書中。

三、執委會對違法行為的懷疑必須要有“合理的基礎”(reasonable grounds)
法院在本二案中認定執委會對所有的電纜及相關材料的調查是沒有“合理的基礎”，只有對高壓水底電纜和高壓地底電纜所發動的調查是合理的。法院認為法院有權力對執委會所發動的調查是否具有合理基礎進行檢視，這意味著事業在突擊當時就可挑戰執委會的調查，而不必等到整個調查結束後。可預見的，未來執委會將會限縮其調查的範圍以便更接近於可獲得的具體證據。

四、約談事業代表必須限縮
法院雖然認為約談職員僅是一項調查的措施而不是案件的審查決定(reviewable decision)，可是執委會在突擊進行約談時必須僅限於與調查目的有關的具體事項上。


後續發展

基於以上裁決，執委會爾後在擬定調查書時將需更加仔細，俾使調查的範圍能被清楚的揭示出來，而且所發動的調查之範圍也須建立在僅限於具有合理懷疑之基礎上，以避免“地毯式的蒐證”。然普通法院對於執委會帶走廠商電腦硬碟之適法性並未表示意見，雖然事業在突擊當時就可以挑戰執委會的調查，然被調查事業是否會甘冒被控阻礙調查，或被執委會認定拒不合作而蒙受更高罰款，則尚待觀察。

公平會不久將來也將具搜索、扣押的權力，當權力擴大時就更應戒慎恐懼，避免“濫用或誤用”(abuse or misuse)，歐盟的經驗或有值得參考之處。


註:係指在調查人員發現證據不足時，而改以大範圍、全面性的搜索來發現可能的證據，此極易對其他不相干的人、事、物產生不必要的困擾。

歐巴馬第二任期的反托拉斯政策

明(2013)年1月20日，美國總統歐巴馬將展開其第二個四年的任期，相對小布希八年任內軟弱的反托拉斯政策，歐巴馬政府過去四年在反托拉斯的執法上確實較為強勢，未來四年是否依舊或是會有所改變？


2008年歐巴馬首次競選美國總統時就誓言“振作反托拉斯執法”、“增強結合審查”，確實的，在過去的四年裡，司法部反托拉斯署、聯邦交易委員會展現了不同以往的執法力度，尤其是在結合管制及單一廠商行為(single-firm conduct)的案件上。該二主管機關另除強化與其他聯邦機關間的關係外，亦進一步提升與OECD、ICN的合作關係。以上趨勢，在歐巴馬的第二任期內應不會有太大的改變。


回顧過去的四年，為了回應“振作反托拉斯執法”的誓言，歐巴馬總統任命的首位司法部反托拉斯署署長Christine Varney女士，上台的第一件事就是撤回了2008年反托拉斯署所公佈的“Competition and Monopoly: Single-Firm Conduct Under Section 2 of the Sherman Act”報告，該報告內容可說是將聯邦反托拉斯執法畫地自限、自我束縛，甚至當時的聯邦交易委員會亦不表贊同。不僅如此，反托拉斯署也投入了相當的資源以提升該署訴訟能力、增雇了多名具訴訟經驗的律師、重新改組個案的處理結構，這些努力獲得了回饋。例如成功阻止了AT&T企圖併購T-Mobil，H&R Blocks/TaxAct結合案的勝訴，則是2003年來的首宗。在非結合案件上，Apple與出版商間電子書價格合謀是個重要的案例，對友達光電五億美元罰金更是史上最大。在歐巴馬第一任期內，反托拉斯署在卡特爾案件的罰款計達20億美元以上，被告被判服刑天數高達88,000天。2011年2月25日，反托拉斯署成功的挑戰了德州地區United Regional Health Care System企圖維持其獨占地位的不當商業保險行為，這是1999年以來首宗的單方獨占行為的成功案件。
在聯邦交易委員會方面，過去四年該會特別著重在醫療(health care)產業的結合案件上，在非結合案件處理上，最值得提出來的就是In re: K-Dur Antitrust Litigation案的勝訴，有關專利藥商向學名藥商支付補償金(即逆向給付，或稱pay-for-delay)的行為，法院從來未曾以競爭法的角度來看逆向給付的問題，該案是史上的第一遭。


雖然歐巴馬在連任競選期間並未對反托拉斯政策再發表任何看法，但可從以下的人事案可看出積極執法的態度應該會持續。首先是新任反托拉斯署Bill Baer的提名，B氏在聯邦交易委員競爭局局長任內，不僅專注於國際競爭議題，且還以強勢領導、積極執法風格出名，最著名的案件就屬Staples/Office Depot的結合案和反斗城(Toys R Us)排他行為案。他也強調經濟分析的重要性，B氏在參議院聽證會中就提到：「堅實的經濟分析是良好反托拉斯執法的基石。」(I think sound economic analysis is fundamental to good antitrust enforcement.)另外，聯邦交易委員會現任主委Jon Leibowitz已表示將辭去主委一職，以便歐巴馬總統能有更佳的人事佈局，惟比較值得關注的是該會新任委員Josh Wright的提名案，W氏是一位經濟學家，他對近年來司法部反托拉斯署、聯邦交易委員會的執法常為文批評，俟其就任後是否因此會減低該會的執法力度，則有待觀察。惟無論如何，未來四年美國反托拉斯主管機關政策的主要執法方向會有：
一、聯邦交易委員會將持續對Google在智慧型手機技術上濫用專利行為進行調查，另外亦會與歐盟合作處理Google搜索偏愛(search bias)的問題，預期年底前會有最後的決議。
二、聯邦交易委員會將持續關注逆向給付的問題。該會今年在逆向給付問題上的獲勝，可說是Jon Leibowitz主委奮戰多年的成果，L主委雖將離去，但應不致影響該會後續在最高法院最後的論戰。
三、聯邦交易委員會對有關醫院、醫療事業、醫療保險業者將的結合關注力不會減少。
四、反托拉斯署對卡特爾案不會鬆手。汽車零件案是該署目前處理的最大價格固定的案件，卡特爾案的執法力度只會增不會減。
五、聯手處理關鍵標準專利(standard-essential patent)使用的問題。反托拉斯署、聯邦交易委員會正在共同思考，是否對宣稱擁有產業關鍵標準(例如手機通訊標準)專利者濫用其專利的行為進行訴訟。