州政府行為(state action)豁免適用的限縮

本年2月19日，美國聯邦最高法院在F.T.C. v Phoebe Putney Health System, Inc.乙案中，全體一致的推翻了第十一巡迴上訴法院有關州政府行為(state action)排除聯邦反托拉斯法適用的判決，限縮了州政府行為原則(State Action Doctrine)適用的範圍。


背景說明


1941年美國喬治亞州通過了“醫院授權法”(Hospital Authorities Law)，授權該州的郡(county)、自治市(municipality)可設立醫療主管機關(hospital authority)經營地方醫療設施，該法還列舉了主管機關所具備的27項權力，包括有可藉由購買、租賃、營運計畫或其他方法購併醫院和其他公共醫療設施。同年，Albany–Dougherty市設立了主管機關，1990年，主管機關成立了二個非營利單位―Phoebe Putney Health System, Inc. (PPHS)和Phoebe Putney紀念醫院(PPMH)，然後給了PPHS經營PPMH四十年的特許經營權。2010年，主管機關並同意了PPHS擬購併Palmyra醫學中心的計劃，該中心是PPHS以外在Albany–Dougherty市鄰近地區的唯一一家醫院。但聯邦交易委員會(FTC)認為該項交易將顯著的減損該地區醫院服務的競爭，有違聯邦交易委員會法(Federal Trade Commission Act)第五條及克萊登法(Clayton Act)第七條之規定，遂向法院申請禁止結合令。

惟喬治亞州中區地方法院駁回了FTC的申請，理由是依“州政府行為原則”—若ㄧ個地方政府機關明確、肯定地表示是州政府的政策以取代競爭(clearly articulated and affirmatively expressed as state policy to displace competition)，這是可以排除聯邦反托拉斯法的適用。第十一巡迴上訴法院亦肯認此項判決，上訴法院更指出州立法機關應已合理的預期到(reasonably anticipated)授權醫療主管機關進行購併會產生反競爭的效果，這是ㄧ個“可預見結果”(foreseeable result)的立法。上二法院的看法，卻未獲聯邦最高法院的支持。


聯邦最高法院的判決


最高法院的意見可以以去年普獲歐巴馬總統提名擔任大法官的Sonia Maria Sotomayor女士為代表，Sotomayor大法官認為由州所允許的一般權力並不足以得到“州政府行為原則”的豁免，因為“只是允許(主管機關)參與市場”並非“可預知是允許其在市場打打鬧鬧的反競爭」(simple permission to play in market does not foreseeably entail permission to roughhouse in the market anticompetitively)。簡言之，授予郡、市一般權力的州管制法令是不滿足“州政府行為原則”所要求須“明確表示”(clearly articulated)的標準，所以不能因此而解釋州立法是意圖要來取代競爭。下級法院“可預見結果”的看法太不嚴謹了(too loosely)。

最高法院同時指出，只有在California Retail Liquor Dealers Association v. Midcal Aluminum, Inc.(1980)案中所揭示的兩項標準下，州政府機關方可為反托拉斯法的豁免：
一、 受爭議的限制競爭必須明確、肯定地表示為州政府的政策(the challenged restraint must be “one clearly articulated and affirmatively expressed as state policy”)
二、 該政策必須受到州政府的主動監督(the policy must be "actively supervised" by the State itself)。

最高法院解釋，所謂的“明確表示”(clear articulation)是指「競爭的被替代是主管機關使用州立法授予的權力後ㄧ定會有的、合乎常理的、或通常會有的結果。」(the displacement of competition was the inherent, logical, or ordinary result of the exercise of authority delegated by the state legislature.)，但「喬治亞州的醫院授權法或其他法律規定，並沒有明確表示州政策是允許主管機關在不考慮對競爭的負面影響下，而可使用包括購併等的權力。」(Nothing in the Law or any other provision of George law clearly articulates a state policy to allow authorities to exercise their general corporate powers, including their acquisition power, without regard to negative effects on competition.)。州必須很肯定的是經過深思熟慮後認為除了以替代競爭外別無他途，喬治亞州的法律是允許主管機關購併醫院，但並沒有允許該購併可以顯著的減損競爭。


州政府行為原則

在美國，各州甚至地方政府都制定有管制政策，依美國憲法，聯邦政府對渠等管制政策具有優先管轄權，但在聯邦反托拉斯法上，對地方管制政策干預了市場的競爭是否具有優先管轄權並不明確，ㄧ直要到Parker, Director of Agriculture, et al. v. Brown (1943)案所建立的“州政府行為原則”後，方有規則可循。

該案主要是加州政府為了保護加州葡萄乾農業利益維持銷售價格，而制定了農業分配法並成立分配顧問委員會，規定所有進入市場的葡萄乾必須交給委員會設在產地的收購站，生產者並按每噸2.5美元的標準繳納許可費後方有管道銷售。如此一來，在加州從事葡萄乾生產、收購、包裝與州際銷售的原告認為計畫生效以前，其已簽訂了葡萄乾銷售契約，計畫實施後，就無法履約進行葡萄乾的州際貿易，於是控告州政府的行為違反了休曼法規定。地區法院判決被告敗訴，被告上訴至最高法院，最高法院推翻了原判，認為：國會制定休曼法的意圖，是保護競爭，而不是限制州政府制定法令的權力；州政府作為主權實體，其限制交易的行為不適用反托拉斯法。學者將此案的判決稱為“州政府行為原則”(the state action doctrine)。

惟為避免該原則一再被濫用，最高法院後於California Retail Liquor Dealers Association v. Midical Aluminum, Inc.(1980)一案中確立了州政府行為豁免的兩項標準―必須明確、肯定地表示、必須主動監督。最高法院後又於F.T.C. v. Ticor Title Insurance Co. (1992)一案中對主動監督做出了解釋：州政府官員必須有以及運用其權力來審查私部門反競爭的行為並否決不符州政策者(state officials [must] have and exercise power to review particular anticompetitive acts of private parties and disapprove those that fail to accord with state policy)。在Ticor案中，對於由康州等四州授權設立的估價局所核准的統一保險費率，因無州政府官員充分獨立的判斷和控制，而不能尋求“州政府行為原則”來豁免聯邦反托拉斯法的適用。由上可知，凡可歸之於“州本身的行為”(state itself)且州政府是積極監督而非被動核准者方可獲得反托拉斯豁免。

在歐盟，歐洲法院在1991年有關德國聯邦勞工局從事職業介紹所的Hoefner案中指出：「企業是包含所有的從事經濟活動的實體，不管其法律地位和籌資方法……從歐盟競爭規範的目標來看，一個機關，例如是從事商業性職業介紹的政府機關可被視為是企業。」由此推知，如果政府機關行使的是國家職權，即公權力，當然不受競爭法規範；相反的，若政府機關的行為認為是從事企業活動，則須受競爭法的規範。


後記

這是二十年來，聯邦最高法院再次對“州政府行為原則”發表意見，此次判決無疑是對該原則長久以來存有不同意見者的ㄧ大勝利，想要依“州政府行為原則”來排除聯邦反托拉斯法的適用，尚須滿足「競爭的被替代是使用州立法授予的權力後ㄧ定會有的、合乎常理的、或通常會有的結果。」的標準，這將鼓勵了聯邦交易委員會和某些原告繼續對尋求豁免的醫院結合案進行挑戰。