一宗因為違反平交易法規定的234億元罰鍰案件，初不見被處分人的「強烈抗議」但卻見經濟部的「深感憂慮」，一場產業政策遇見了競爭政策的「主」「輔」之爭大戲就此上演。
職司我國公平交易法(競爭法)的公平會在本月11日以美商高通公司濫用其於基頻晶片市場的獨占地位，違反公平交易法第9條第1款規定，裁罰新台幣234億元罰鍰，數額之高創該會有史以來最高紀錄。此一高額的罰緩卻引來了產業政策主管機關經濟部「深感憂慮」的回應，該部認為公平會裁決結果未能衡量高通對我國整體產業的貢獻及未來的合作商機，此結果恐將影響外商未來在台的投資。對此，新聞媒體認為經濟部槓上了公平會，然於其說是經濟部槓上了公平會，倒不如說這是一次釐清競爭政策[1]與產業政策何「主」何「輔」的最佳時機。
何「主」何「輔」？
無論是產業政策或競爭政策都是一個國家經濟政策的一環，自然追求的目標就會一致―促進經濟之安定與繁榮，再者，兩政策也都是以政府那隻“看得見的手＂來干預市場的經濟活動，然手段容有不同―前者主「保護」(補貼、扶持)後者求「開放」(去除參進障礙)，如此一來就產生了矛盾對立和衝突，有衝突當然就有了何「主」何「輔」的爭議。
產業政策與競爭政策何者優先，會因一個國家的經濟發展水準的不同而有所差異，即使是同一國家在不同的發展階段也會有不同的做法，縱使號稱沒有產業政策的美國，也會為了在競爭法執法中能多考量到產業發展政策的便利，而於《水平結合處理原則》中對效率抗辯多次的修改，1996年美國司法部不挑戰波音/麥道的結合亦是另一例。在我國，早期的經濟發展當然是以產業政策為「主」且還是「唯一」，然在民國73年當時的行政院院長俞國華宣示「經濟自由化、國際化、制度化」將是爾後台灣經濟發展的基本方針後：
―自由化就是引進競爭，尊重市場機能；
―國際化則為台灣的經濟活動須以國際規範為標準；
―制度化則是建構公平的遊戲規則。
競爭政策方才正式的浮上檯面，而最能體現競爭政策的公平交易法亦於次年完成草擬送行政院研議，並於民國80年經立法院三讀立法通過。
公平交易法雖是在求「開放」，但也並非完全沒有考慮到主求「保護」的產業政策，例如執法之初，公平交易法第四十六條第一項就有：「事業依照其他法律規定之行為，不是用本法之規定。」、同法第二項亦有：「公營事業、公用事業及交通運輸業，經行政院許可之行為，於本法公布後五年內不適用本法之規定。」；另倘面臨經濟不景氣或為增進中小企業效率或為促進產業發展、共同研發等產業聯合行為亦可尋求公平交易法的除外適用。惟在民國88年第一次修法時第四十六條第一項修正為：「事業關於競爭之行為，另有其他法律規定者，於不牴觸本法立法意旨之範圍內，優先適用該法律之規定。」，民國104年第六次修法時更
強化為：「事業關於競爭之行為，優先適用本法之規定。但其他法律另有規定且不牴觸本法者，不在此限。」，就此確立了公平交易法為競爭基本法的地位，民國83年連戰先生「以競爭政策為主，產業政策為輔」的指示亦終得落實於法律層面。
當有了「主」、「輔」之後，接下來的工作就是兩個政策的調和與融合了。
調和與融合
雖然競爭政策是主，產業政策是輔，但競爭政策的優先地位是相對的，而不是絕對的，它是一種理念，是一種基本原則，並不是說在任何具體的政策上，尤其是產業政策，都必須貫徹絕對的自由競爭。因此，確立競爭政策的優先地位並不意味著一旦競爭政策與產業政策發生衝突時就一律選擇前者而放棄後者，在某些特殊情況之下，例如自然獨占、發生金融危機時，競爭政策還是得考慮產業政策，或者是說也要兼顧產業政策，甚至是競爭政策退位。但是這種特殊的情況只能是一種例外，而且哪些情形是例外必須透明、也必須要有期限。2008年全球金融危機時，許多國家的政府多對企業進行紓困、拯救，不讓它們倒閉，因為它們已經是“大到不能倒”(too big to fail)。試想，若能在承平時期好好的執行競爭法中的結合管制，那不就可預防事業結合後市場巨人的產生，也不致最後淪落到政府必須出面紓困的窘境！
以上主要是競爭政策和產業政策的調和，至於如何融合呢？這就有賴政府機關「競爭」習慣的養成，尤其是負責經濟規劃或經濟發展的政府機關、或是負責油、電、電信、郵政等相關產業管理的管制機關，甚或是負責競爭法執法的競爭法主管機關等，其中當然以競爭法主管機關最為重要。這些機關的決策者在制定政策時必須要將競爭因子納入政策中，並應將競爭因子納入決策的過程變成一種習慣。為了幫助決策者具有競爭導向的思維，競爭法主管機關可透過教育與倡導，使競爭的觀念能深入管制機關決策者心中。另外，允許競爭法主管機關能參與管制決策的形成，或是各管制機關在制定法令前都能事先諮詢競爭主管機關的意見，甚或是將某些產業政策的措施交由競爭法主管機關執行，例如歐盟就將國家補助(state aid)由競爭總署主掌即是代表。這種將競爭因子直接嵌入(built-in)法令當中的方式，也就是說將相關法令“競爭法化＂當有助競爭習慣的養成，進而使競爭政策和產業政策得以融合。
後記
當除了少數集權的國家，例如北韓，尚未執行競爭法外，競爭政策優先地位已是一個不可逆的趨勢，就如2001年諾貝爾經濟學獎得主Joseph E. Stiglitz所言：「競爭政策不只是富國專屬的奢侈品，更是所有追求自由市場經濟國家的必需品。」(Competition policy is no longer
“luxury” of developed countries but "necessity” of all countries longing for
market economy.)然在某些特殊情況之下，競爭政策還是須向產業政策做出讓步。
長期以來競爭政策始終並不為政治人物所青睬，主因在於競爭政策的效果是長期的且不易立竿見影，而產業政策的措施卻可於短期收到效果，容易體現執政者的政績，縱使是有相當的後遺症。這就凸顯出兩政策調和與融合的重要性了！
當競爭已成為常態之際，最佳的產業政策將會是競爭政策。
當競爭已成為常態之際，最佳的產業政策將會是競爭政策。
沒有留言:
張貼留言