競爭法戰勝「國家行為」?

上(2)月25日，美國聯邦最高法院在North Carolina State Board of Dental Examiners v. FTC乙案，以多數決對國家行為(state action)是否排除聯邦反托拉斯法適用，做出了重要的限縮判決。


聯邦最高法院是以6-3的票數確認倘州管制機關是由市場參與人所組成且未受到州政府主動的監督(active supervision)，則該機關的行為就不能適用“國家行為原則”(或譯州行為原則，state action doctrine)的豁免。

背景
北卡羅萊納州牙醫檢查人委員會(North Carolina State Board of Dental Examiners，以下簡稱NC委員會)是依據北卡牙醫行為法(North Carolina Dental Practice Act)所設立規範該州牙醫執業的州政府機關(the agency of the State for the regulation of the practice of dentistry)，主要任務是在建立、管理和執行北卡牙醫許可制度。依行為法規定，NC委員會有委員8名—其中6名必須是職業牙醫，並是由北卡職業牙醫投票選出、第7位委員則須是牙醫保健專家、第8位委員則是由州長所指定的消費者。
本案涉及的是牙齒潔白服務的供給，牙齒潔白服務是否一定須由牙醫提供，在北卡牙醫行為法中並未明文規定。北卡的牙醫是在90年代開始提供牙齒潔白服務，並因此有相當的收益，到了2000年初非牙醫亦開始在購物中心設置服務站提供相同的服務，但收費較低。NC委員會因此接到了很多牙醫的抱怨，多是抱怨低收費，亦有認為可能會傷害消費者。
NC委員會的六位牙醫委員(未包括保健專家和消費者委員)於是展開了調查，並於2005年以NC委員會名義向非牙醫及購物中心發出了47封停止信(cease-and-desist letters)，要求停止相關牙齒潔白服務，信函中指出潔白服務是屬牙醫執業範疇並警告若由非牙醫提供將是違法的行為。非牙醫師於是停止了該項服務，但這卻引來了FTC“關愛的眼神”。
FTC認為NC委員會的聯合行為是在排除非牙醫在牙齒潔白服務市場中的競爭，有違聯邦交易委員會法第5條的規定。然NC委員會認為依照聯邦最高法院在Parker, Director of Agriculture, et al. v. Brown (1943)案的判決(按即國家行為原則)，該委員會行為不受聯邦反托拉斯法的規範。FTC反駁指出NC委員會不能視為是州本身的行為，自不能自動以Parker案判決豁免，相反的，該委員會是由執業牙醫所組成，依據California Retail Liquor Dealers Association v. Midcal Aluminum, Inc.(1980)案所建立的原則，要想排除反托拉斯法的適用必須：NC委員會的行為很清楚的是州的政策(state policy)且是被州所主動監督(actively supervised by the state)。
第四巡迴上訴法院肯認了 FTC的看法，全案到了聯邦最高法院卻引起了大法官間的不同爭辯。


最高法院的判決
最高法院拒絕了NC委員會辯稱其行為既不受反托拉斯法的規範亦不受監督的理由—NC委員會委員“是北卡州州權力所授權的”(were invested by North Carolina with the power of the State)。
最高法院指出依據Parke案所建立的原則，只有是在行使國家(或州)主權(exercise of the State’s sovereign power)時，“國家行為”方可排除反托拉斯法的適用，且國家(州政府)不能只是表面上干預反競爭行為(more than a mere façade of state involvement) ，而是必須能負擔起對於它們允許和控制的反競爭行為的政治責任，亦就是必須符合Midcal案中所確立的除外適用標準：清楚授權(clear articulation)、主動監督(active supervision)。可是北卡牙醫行為法對於NC委員會是否能禁止非牙醫從事牙齒潔白行為並未明文規定，且NC委員會在解釋北卡行為法適用範圍以及發停止信函時，亦未接受到州政府的主動監督，自不符Midcal案的原則而得以排除反托拉斯法的適用。
聯邦最高法院進一步對“主動監督”做出了說明。“主動監督”須視個案而定且並不需要每天都介入機關(如本案的NC委員會)的運作，但須滿足：
1. 監督者必須審視反競爭決定(anticompetitive decision)的實質內容。
2. 監督者對於特定的決定具有否決權或修正權以確保符合州的政策。
3. 監督者不能同時也是市場的參與者。

可是Alito、Scalia、Thomas三位大法官提出了不同意見書。渠等首先指出多數決的法官對Parker案所建立的“國家行為原則”(state action doctrine)顯然有嚴重的誤解，該原則清楚揭示聯邦的反托拉斯法不適用於政府機關(state agencies)，北卡牙醫行為法設立了NC委員會，並規定委員會可規範的行為以及管制的步驟，既然如此NC委員會就是一個真正的州政府機關(bona fide state agency)，自可豁免於反托拉斯法；再者，Midcal案的主角是私人的商業團體(按為加州葡萄乾業者成立的協會)而不是政府機關，既然如此，怎能以 Midcal案的原則適用於本案之上？多數決的決議製造了一個泥沼(morass)，使得法院必須對“行業俘獲” (industry capture，即government capture的相對應名詞)這一項艱難的工作進行評估。


重要意涵
本案的決議很明顯的強化了反托拉斯法的適用，各州的專門職業管制單位和其他的州政府機關不再只能是因為有州機關的名號而得以豁免反托拉斯法的規範，相反的，如果主要決策者是市場的參與者，則州政府就必須主動的監督該機關的行為是否產生反競爭效果，例如本案排除市場競爭對手。
顯然的，各州的專門職業管制機關必須改變其組成結構以滿足最高法院的決議，否則若管制機關是由市場的參與者所組成，此與一般同業公會又有何異？